Qui détient le veto, partie 1

Pas de veto, une seule issue

Le droit canadien ne donne aux Premières Nations aucun veto sur les projets de ressources et ne leur offre qu'une issue : une entente. Presque toute opposition a donc l'air d'un marchandage. Le seul résultat qui tient, quelle que soit la façon de compter les cas, pointe vers les droits.

Par W.F.Publié le 16 min de lectureSources et méthode

Version originale en anglais : No veto, one way out

Chaque fois qu'une Première Nation s'oppose à un pipeline ou à une mine, puis signe une entente, la même phrase revient : c'était une question d'argent depuis le début. Nous avons confronté cette lecture à dix ans de registre public, nation par nation, avec des règles fixées avant de coder un seul cas.

Ce que nous avons trouvé tient moins du verdict sur les motivations que du constat sur le système. Le droit canadien n'accorde aucun veto. Pour une nation qui s'oppose, le choix se résume le plus souvent à ceci : une entente, ou pas d'entente et, bien souvent, les bulldozers quand même. Presque toute opposition finit donc par ressembler à du marchandage, quelle qu'en soit la cause. Le seul résultat qui tient, quelle que soit la façon de compter les cas, pointe dans l'autre sens.

Pas de veto, une seule issue

La consultation ne donne aucun veto. Depuis 2004, la Cour suprême du Canada considère que l'obligation de consulter « ne donne pas aux groupes autochtones un droit de veto ».1 Le consentement n'est la règle que là où un titre a été établi devant les tribunaux, là où un traité le prévoit, ou là où un gouvernement signe un accord de consentement, comme le permet la Loi sur la Déclaration sur les droits des peuples autochtones de la Colombie-Britannique.2

Les tribunaux renvoient les approbations; ils ne mettent pas fin aux projets. La Cour d'appel fédérale a annulé l'approbation de Northern Gateway en 2016;3 c'est le gouvernement, et non la Cour, qui a mis fin au projet quelques mois plus tard. L'approbation de Trans Mountain a été annulée en 2018,4 accordée de nouveau en 2019 après une nouvelle consultation,5 et le pipeline a été construit.6

Événement · 2016-06-23 · action · CanadaLa Cour d'appel fédérale annule l'approbation de Northern Gateway faute de consultation adéquate des Premières Nations

Dans Nation Gitxaala c. Canada (2016 CAF 187), la Cour, à deux juges contre un, a annulé le décret de 2014 et les certificats de l'Office national de l'énergie parce que le Canada n'avait pas consulté adéquatement les Premières Nations touchées, et a renvoyé la décision au Cabinet.

Documenté par
Événement · 2018-08-30 · action · CanadaLa Cour d'appel fédérale annule l'approbation de l'agrandissement de Trans Mountain en raison du transport maritime et d'une consultation insuffisante

Dans Nation Tsleil-Waututh c. Canada (2018 CAF 153), la Cour d'appel fédérale a annulé le décret C.P. 2016-1069, qui approuvait l'agrandissement de Trans Mountain, ce qui a rendu nul le certificat de l'Office national de l'énergie. La Cour a conclu que l'Office avait exclu à tort de son examen la circulation des pétroliers liée au projet et que, à la dernière étape de la consultation, la phase III, le Canada n'avait pas véritablement dialogué avec les demandeurs autochtones au sujet de leurs préoccupations. Elle a renvoyé la décision au Cabinet pour qu'il statue de nouveau sans tarder.

Documenté par

« S'opposer, puis signer » est donc ce que le système produit. Une nation peut gagner du temps devant les tribunaux. Ensuite, les seules issues offertes sont une entente ou une approbation malgré son objection. Une entente ne peut donc pas révéler une motivation : une nation qui défend une rivière et une nation qui tient bon pour obtenir un meilleur prix aboutissent au même endroit. C'est pourquoi nos règles ne comptent jamais une entente, à elle seule, comme un élément en faveur d'une lecture ou d'une autre.

Quiconque dispose du même levier aboutit au même endroit. Burnaby a demandé l'arrêt de Trans Mountain, n'a reçu aucune offre et a perdu devant l'Office national de l'énergie, la Cour d'appel fédérale et la Cour suprême. La Colombie-Britannique, qui détient un véritable pouvoir de délivrer les permis, a obtenu 37 conditions et de 25 à 50 millions de dollars par année pendant 20 ans.7 Aucune des six municipalités de notre groupe de comparaison qui demandaient un arrêt n'a obtenu d'entente; chaque entente provinciale associait de l'argent à des conditions.

Événement · 2018-08-23 · action · CanadaLa Cour suprême du Canada refuse à Burnaby l'autorisation d'appel sur ses règlements et Trans Mountain

La Cour a rejeté avec dépens la demande d'autorisation d'appel de Burnaby visant une décision d'une juridiction inférieure, dans sa contestation de la décision de l'Office national de l'énergie qui permettait à Trans Mountain de passer outre aux règlements municipaux pendant la construction de l'agrandissement (CBC News, 23 août 2018).

Événement · 2017-04-06 · action · Canada / Colombie-BritanniqueLa C.-B. et Trans Mountain signent une entente sur les retombées de 25 à 50 M$ par année pendant 20 ans

En vertu de l'entente (en vigueur le 6 avril 2017), la C.-B. reçoit de 25 à 50 M$ par année pendant les 20 premières années, jusqu'à concurrence d'un milliard de dollars, et davantage si le projet est exploité plus longtemps; au-delà des 25 M$ garantis, les versements dépendent de l'exploitation du pipeline à pleine capacité. Elle comprend une politique d'embauche et de contrats « British Columbians First » (texte de l'entente; communiqué de la C.-B., 8 avril 2017).

Affirmation · mécanismeLa consultation ne donne pas de droit de veto aux Premières Nations. Les tribunaux renvoient les approbations pour une nouvelle consultation, mais mettent rarement fin aux projets : l'approbation de Trans Mountain a été annulée en 2018, accordée de nouveau en 2019, et l'oléoduc a été construit. Une nation qui s'oppose aboutit le plus souvent à une entente ou à une approbation accordée malgré son objection; qu'elle s'oppose, puis signe, ne révèle donc rien de ses motifs. Les provinces et les municipalités qui disposent du même levier aboutissent au même endroit.
La consultation ne donne pas de droit de veto aux Premières Nations. Les tribunaux renvoient les approbations pour une nouvelle consultation, mais mettent rarement fin aux projets : l'approbation de Trans Mountain a été annulée en 2018, accordée de nouveau en 2019, et l'oléoduc a été construit. Une nation qui s'oppose aboutit le plus souvent à une entente ou à une approbation accordée malgré son objection; qu'elle s'oppose, puis signe, ne révèle donc rien de ses motifs. Les provinces et les municipalités qui disposent du même levier aboutissent au même endroit.

Le résultat le plus solide pointe vers les droits

Quand les membres se divisent, c'est sur la réalisation du projet. Dans les 14 différends internes que nous avons relevés, les membres débattaient de la question de savoir si le projet devait aller de l'avant, et non du partage de l'argent. C'est le seul de nos tests qui pointe dans la même direction, quelle que soit la façon de compter les cas.

Les membres de Pessamit ont refusé 2,5 milliards de dollars. Le conseil des Innus de Pessamit avait négocié avec Hydro-Québec et le gouvernement du Québec une entente de 2,535 milliards de dollars sur 50 ans. Le 12 juillet 2026, les membres l'ont rejetée, à 809 contre 471.8

Des personnes citées après le vote ont souligné que l'entente avait été présentée dix jours avant le scrutin. « Ce n’est pas juste une question d’argent », a déclaré Sylvestre Desterres, en évoquant l'inondation de sépultures par Hydro-Québec depuis les années 1950. Il a ajouté que le but de Pessamit n'était pas d'arrêter des projets de développement, mais de savoir ce que la communauté gagnerait dans les projets futurs. Défendre ses droits et vouloir sa juste part ne s'opposent pas.9

Événement · 2026-07-12 · action · Canada / QuébecLes membres de Pessamit rejettent par référendum l'entente avec Hydro-Québec et Québec, à 809 contre 471

Les membres ont voté à 809 voix contre et 471 pour (63 % contre), avec un taux de participation d'environ 37 %; le conseil de bande avait négocié l'entente avec Hydro-Québec et Québec (Radio-Canada, 12 juillet 2026). Après le vote, Sylvestre Desterres, membre de la communauté, a affirmé que les rencontres d'information, étalées sur environ une semaine, ne suffisaient pas pour discuter des droits fondamentaux et du titre ancestral, et a évoqué l'inondation de sépultures par Hydro-Québec depuis les années 1950 : « Ce n’est pas juste une question d’argent ». Il a ajouté que le but de Pessamit n'est pas d'arrêter des projets de développement, mais de savoir ce que la communauté gagnera dans les projets futurs sur son territoire ancestral (Noovo / La Presse Canadienne, 13 juillet 2026).

Les chasseurs de Pond Inlet ont dit non à une offre. L'Association inuite Qikiqtani avait une entente de certitude liée à l'agrandissement de la mine Mary River de Baffinland, avec des redevances que l'entreprise estimait à plus d'un milliard de dollars, et son conseil d'administration a tout de même voté en 2021 pour ne pas appuyer l'agrandissement.10 « Nos cultures et nos traditions ne sont pas à vendre », a déclaré à l'audience finale le président de l'organisation des chasseurs et trappeurs de Pond Inlet.11 Baffinland a ensuite offert 1,3 million de dollars à l'organisation.12 Ottawa a rejeté l'agrandissement en 2022.

Événement · 2021-11-06 · déclaration · Canada / NunavutL'Organisation des chasseurs et trappeurs Mittimatalik de Pond Inlet s'oppose à la phase 2 de Mary River à l'audience de la commission : « Nos cultures et nos traditions ne sont pas à vendre »

Au dernier jour de l'audience de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, le président de l'organisation, Enookie Inuarak, a déclaré : « Nos cultures et nos traditions ne sont pas à vendre », ajoutant que les chasseurs et les résidents de Pond Inlet sont « épuisés de devoir constamment prouver les effets » et demandant pourquoi les Inuits approuveraient la phase 2 avant que Baffinland ne règle les effets de la mine actuelle. Des représentants de six des sept communautés touchées ont exprimé leur solidarité avec Pond Inlet, qui s'oppose au projet (Nunatsiaq News, 6 novembre 2021).

Événement · 2022-11-16 · action · Canada / NunavutLe ministre des Affaires du Nord rejette l'agrandissement de la phase 2 de Mary River de Baffinland

Le ministre Dan Vandal a accepté la recommandation de la commission et rejeté l'agrandissement, qui aurait doublé la production à 12 millions de tonnes par année et ajouté un chemin de fer de 110 kilomètres jusqu'à Milne Inlet. Sa lettre citait celle des organisations inuites du 25 octobre; il a indiqué que leur absence d'appui avait pesé dans sa décision et que la mine se trouve sur des terres appartenant aux Inuits, et non sur des terres de la Couronne (CBC News; Nunatsiaq News, 16 novembre 2022).

Ce que contiennent les ententes

Certaines se résument à de l'argent. Metlakatla et Lax Kw'alaams ont contesté devant les tribunaux, en octobre 2025, l'approbation de Ksi Lisims LNG par Ottawa. Le 9 juin 2026, chacune a signé une entente sur les retombées avec le projet. Le communiqué annonçant l'entente de Lax Kw'alaams, diffusé par Western LNG, principal promoteur du projet, indique que la bande a retiré sa contestation « dans le cadre de la signature »;13 une porte-parole de Western LNG a confirmé le retrait de Metlakatla.14 Aucune modification de tracé, aucune condition ni aucun droit de décision n'a été rendu public. La provenance de l'argent derrière ces ententes fait l'objet d'un article distinct.

Événement · 2026-06-09 · action · Colombie-BritanniqueMetlakatla et Lax Kw'alaams retirent leurs contestations de Ksi Lisims LNG devant la Cour fédérale après avoir conclu des ententes sur les retombées avec le projet, mené par Western LNG, établie à Houston

Le 9 juin 2026, la Première Nation de Metlakatla, la bande de Lax Kw'alaams et la Nation Gitxaala ont signé des ententes sur les retombées avec Ksi Lisims LNG, dont le principal promoteur est Western LNG, établie à Houston, ainsi que des ententes avec le gazoduc PRGT. Le communiqué annonçant l'entente de Lax Kw'alaams, diffusé par Western LNG, indique que la bande a retiré sa demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale (dossier T-4013-25) dans le cadre de la signature. Le retrait de la contestation de Metlakatla a été confirmé à La Presse Canadienne par une porte-parole de Western LNG. Aucun montant n'a été divulgué. Le projet a conclu des ententes d'approvisionnement préliminaires avec des services publics allemands.

Là où la loi donne à une nation un véritable droit de regard, l'argent vient avec. En vertu d'accords de consentement conclus sous le régime de la Loi sur la Déclaration sur les droits des peuples autochtones de la Colombie-Britannique, la province n'approuve ni Eskay Creek ni l'agrandissement de Red Chris sans le consentement des Tahltan. Les Tahltan ont consenti aux deux, avec des conditions rédigées en partie par la nation.1516 La Nation squamish a mené sa propre évaluation de Woodfibre LNG, a exigé un refroidissement à l'air plutôt qu'à l'eau de mer et a conservé un droit de consentement sur tout agrandissement, avant d'approuver une entente sur les retombées de plus de 225 millions de dollars.1718

Événement · 2026-01-26 · action · Canada / Colombie-BritanniqueLe gouvernement central tahltan consent à Eskay Creek et la C.-B. délivre le certificat d'évaluation de la mine, assorti de 38 conditions contraignantes

Le conseil d'administration du gouvernement central tahltan (TCG) a donné avis du consentement tahltan à la mine d'or et d'argent Eskay Creek, en vertu d'un accord de prise de décision fondée sur le consentement conclu sous le régime de l'article 7 de la Declaration Act et de l'Environmental Assessment Act de la C.-B.; c'est la première évaluation guidée par un tel accord. Les ministres ont ensuite délivré le certificat assorti de 38 conditions juridiquement contraignantes, dont des conditions élaborées avec le TCG, un rôle tahltan permanent dans la surveillance de la conformité et des conditions sur la jouissance paisible des terres par les Tahltan et leur souveraineté alimentaire; un permis en vertu de la Mines Act a suivi le 27 janvier. Le président du TCG, Kerry Carlick, a déclaré que la décision « affirme l'autorité de la Nation tahltan sur le développement de son territoire » (communiqués de la C.-B., 26 et 27 janvier 2026). Dépenses en capital prévues : 713 M$.

Événement · 2016-10 · action · Canada / Colombie-BritanniqueLe conseil de la Nation squamish choisit le refroidissement à l'air pour Woodfibre LNG; le promoteur l'adopte

À la suite de préoccupations quant aux effets sur l'habitat marin de la baie Howe, la Nation squamish a examiné trois méthodes de refroidissement (eau de mer, air, et air avec pulvérisation d'eau douce). Son conseil a retenu le refroidissement à l'air en octobre 2016, et Woodfibre LNG affirme avoir intégré entièrement cette décision à la conception du projet (Woodfibre LNG).

Une municipalité sans veto a elle aussi refusé l'argent. En septembre 2026, le conseil du District de Squamish a rejeté, à 5 contre 2, une entente de paiements et d'allègement fiscal d'au moins 142 millions de dollars avec Woodfibre LNG.1920

Qui paie

Bien des nations qui voulaient un arrêt ou un droit de regard n'ont obtenu ni l'un ni l'autre. Sur les 51 cas clos où une nation demandait l'arrêt d'un projet ou un droit de regard (un pouvoir de décision ou des conditions), 10 projets ont été approuvés malgré son objection, 2 cas se sont terminés par des décisions judiciaires défavorables et 8 par des ententes purement financières : 20 en tout. Neuf autres ont abouti à des ententes comportant plus que de l'argent, et 2 à des ententes aux modalités non publiques.

Dans 19 cas, le projet a été annulé ou mis en veilleuse, pour des raisons qui tiennent aussi aux marchés et à la politique; un cas s'est terminé par une décision favorable à la nation.

Le dossier Sisson, chez les Wolastoqey, montre ce qu'il en coûte. Cinq chefs ont demandé en 2016 le rejet de la mine de tungstène. En 2017, six Premières Nations wolastoqey ont signé pour obtenir 9,8 % des recettes provinciales de l'impôt sur les minéraux métalliques tirées de la mine, et des terres de remplacement.21 La déclaration de leur avocat qualifiait une entente de partage des taxes annoncée le même jour de « facteur déterminant » dans la décision de signer plutôt que de s'adresser aux tribunaux. Le Grand Conseil wolastoq est resté opposé et, en janvier 2026, un chef wolastoqey a affirmé que les Nations avaient été induites en erreur en signant, selon Brunswick News.

Événement · 2017-02-10 · action · Canada / Nouveau-BrunswickSix Premières Nations wolastoqey signent une entente d'accommodement avec le Nouveau-Brunswick sur la mine Sisson

En vertu de l'entente avec la province, St. Mary's, Woodstock, Oromocto, Tobique, Kingsclear et Madawaska se partagent 9,8 % des recettes provinciales de l'impôt sur les minéraux métalliques tirées de la mine : 3 M$ à l'approbation fédérale, 35 % des 2 premiers millions de redevances annuelles et 3,5 % au-delà; la province doit aussi acheter environ 1,5 M$ de terres en franc-alleu pour remplacer les terres perdues au profit de la mine. Le même jour, la province a annoncé une nouvelle entente de 10 ans avec les six communautés sur le partage des taxes sur l'essence et le tabac. Dans une déclaration, les Nations ont indiqué que la plupart des chefs s'opposaient depuis longtemps à la mine, que la province avait rendu les ententes fiscales conditionnelles à l'entente sur Sisson et que ce facteur avait été « déterminant dans la décision de plusieurs gouvernements malécites de signer les ententes plutôt que de contester la mine Sisson devant les tribunaux » (CBC News, 10 février 2017).

Événement · 2017-02-10 · déclaration · Canada / Nouveau-BrunswickLe Grand Conseil wolastoq traditionnel affirme demeurer opposé à la mine Sisson

Le Grand Conseil wolastoq n'a pas participé aux négociations et demeure opposé à la mine. Le grand chef Ron Tremblay a déclaré que ces terres sont sacrées : « Ce qui nous préoccupe surtout, c'est la protection de la terre et des eaux. » Il n'a pas voulu commenter la décision des chefs élus, la qualifiant de prérogative de leur part, et a affirmé que la province n'avait jamais invité le gouvernement traditionnel à la table (CBC News, 10 février 2017).

Le registre permet-il de départager les motivations? Le plus souvent, non

Nous avons fixé six tests, chacun assorti d'un seuil, avant de coder 132 cas mettant en jeu une nation et un projet, plus 14 pour des provinces et des municipalités. Les seuils relèvent du jugement. Nous avons lu les cas de deux façons : l'une compte chaque nation séparément; l'autre compte une seule fois les ententes conjointes, ne retient que les nations qui s'étaient opposées avant une offre et mesure les dommages à partir de cartes plutôt que de déclarations. Nous avons rédigé la seconde après avoir vu la première : un écart entre les deux est donc un signe de fragilité, pas un résultat plus solide.

Cinq d'entre eux sont notés ci-dessous. Le sixième, ce que les nations ont demandé par rapport à ce qu'elles ont obtenu, correspond au décompte de la section « Qui paie ».

Test Première lecture Seconde lecture
Refus d'offres publiques 9 % : cadre avec le marchandage 10 % : cadre avec le marchandage, à la limite
Ententes comportant autre chose que de l'argent 48 % : impossible de trancher 79 % : cadre avec les droits
L'opposition suit les dommages, pas la valeur Cadre avec les droits Impossible de trancher
Gestes posés après l'entente 20 % : impossible de trancher 20 % : impossible de trancher
Différends internes sur la réalisation du projet 14 sur 14 : cadre avec les droits Idem

Les refus rares cadrent avec le marchandage, mais c'est aussi ce que le système prévoit : refuser une offre coûte l'argent et arrête rarement le projet.

La plupart des résultats se situent près d'un seuil, et les échantillons sont petits. Les modalités des ententes sont souvent confidentielles; le registre favorise donc les ententes visibles, et les différends sur l'argent parviennent peut-être moins souvent au registre public que ceux sur la réalisation du projet. Presque tous les cas touchent les terres de la nation elle-même, ce qui laisse peu de points de comparaison au test des dommages. La façon de compter les ententes conjointes fait passer deux tests de l'autre côté d'un seuil. Nous n'additionnons pas les tests pour en tirer un verdict.

Ce que la série suivra

Chaque nouvelle position, offre et entente, codée de la même façon : ce qui a été demandé, ce qui a été offert, ce qui a été obtenu. Viendra ensuite une question distincte : l'opposition change-t-elle les projets qui se construisent? Puis les dossiers à mesure qu'ils évoluent : le vote de la Nation innue sur son règlement avec Hydro-Québec, Ksi Lisims, le projet Steensby de Baffinland et l'offre de participation au capital de Trans Mountain. Les six tests seront refaits selon des règles verrouillées et publiés, quels qu'en soient les résultats.

Les propos tenus en français sont cités dans leur version originale, et l'arrêt de la Cour suprême dans sa version française officielle. Les autres citations proviennent de sources en anglais; les traductions sont libres.

Sources

  1. Supreme Court of Canada, « Haida Nation v. British Columbia (Minister of Forests), 2004 SCC 73 », 2004-11-18. ↩
  2. BC Laws, « Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act, SBC 2019, c. 44 », 2019-11-28. ↩
  3. Federal Court of Appeal, « Gitxaala Nation v. Canada, 2016 FCA 187 », 2016-06-23. ↩
  4. Federal Court of Appeal, « Tsleil-Waututh Nation v. Canada (Attorney General), 2018 FCA 153 », 2018-08-30. ↩
  5. Prime Minister's Office, « Trans Mountain Expansion will fund Canada's future clean economy », 2019-06-18. ↩
  6. Canada Development Investment Corporation (CDEV), « Trans Mountain Announces Milestones of Commercial Service for Expanded System », 2024-05-01. ↩
  7. BC Gov News, « B.C. workers first in line for jobs: Province secures environmental benefits in agreement with Trans Mountain », 2017-04-08. ↩
  8. Radio-Canada, « Référendum à Pessamit : l'entente avec Hydro-Québec est rejetée », 2026-07-12. ↩
  9. Noovo Info (La Presse Canadienne), « Pessamit et Hydro-Québec: les réactions après le rejet de l'entente », 2026-07-13. ↩
  10. CBC News, « Qikiqtani Inuit Association rejects Mary River expansion », 2021-03-08. ↩
  11. Nunatsiaq News, « Community reps oppose mine expansion at final day of Baffinland hearing », 2021-11-06. ↩
  12. Baffinland Iron Mines, « Mary River Project Phase 2 Proposal: Executive Summary of the Final Written Statement », 2022-01-24. ↩
  13. Western LNG, « Lax Kw'alaams Band signs Benefits Agreement with Ksi Lisims LNG and modernized Project Agreement with PRGT », 2026-06-09. ↩
  14. CBC News, « 2 First Nations in B.C. withdraw legal challenge of Ksi Lisims LNG project », 2026-06-09. ↩
  15. BC Gov News, « Tahltan, B.C. make history with consent-based decisions on Eskay Creek mine », 2026-01-26. ↩
  16. BC Gov News, « Minister approves Red Chris mine block-cave amendment », 2026-06-18. ↩
  17. Woodfibre LNG, « Squamish Nation Environmental Assessment Agreement », 2015-10-19. ↩
  18. CBC News, « Squamish First Nation negotiates $225M in benefits from Woodfibre LNG plant », 2018-11-30. ↩
  19. District of Squamish, « WLNG 10-Year Agreement in Principle », 2026-09-22. ↩
  20. CBC News, « District of Squamish rejects $142M Woodfibre LNG deal », 2026-09-22. ↩
  21. CBC News, « 6 Maliseet First Nations agree to Sisson mine deal », 2017-02-10. ↩